公共行政学第五章公共组织自测答案，公共管理学试题及答案第一章

一.概念问题

1 .公共组织纵向结构答：公共组织纵向结构是指存在于公共组织纵向层次，即各级政府上下之间、各级政府组成部门上下之间的领导与被领导关系的等级模型。 纵向结构体现公共组织之间的命令服从关系、报告关系、隶属关系。 公共组织的纵向结构形成公共组织的层级制。

2 .管理水平和管理幅度答：管理水平是组织的纵向结构等级，即组织下设多少级工作部门，取决于组织中的工作量。 管理幅度是由一级单位或者一名上级领导直接领导和指挥的下级单位或者工作人员的数量。 管理水平与管理幅度密切相关，一般情况下，在条件不变的情况下，管理水平与管理幅度呈反比关系。 管理级别越多，管理幅度越小；管理级别越少，管理幅度越大。

3 .准政府组织和第三部门[暨南大学2015年研]

答：1)准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的过渡性公共组织，是以增进公共利益为组织目标，通过授权等方式行使一定的行政权力或者通过拥有的公共权威管理公共事务，对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。 在我国的具体实践中，准政府组织包括工会、妇联、共青团等群众团体、事业单位、村民自治组织、居民自治组织等。 这些组织在历史发展过程中与政府形成了特殊的关系，以其非营利组织为公众服务，但在人员构成、组织管理和运作、运作方式上带有政府组织性质，行使着部分政府职能，具有强烈的行政色彩。

)第三部门是所有社会组织，除政府和非营利组织外，通常具有民间性、非营利性、组织性、自治性、志愿性等特征。 政府是公共性最强、市场性最弱的组织，企业是市场性最强、公共性最弱的组织，第三部门组织介于市场性与公共性之间。 “市场失灵”和政府失灵”以及对国家-市场二元框架争论的失望，使人们逐渐意识到政府和市场的选择并不是全部理性的选择。 新的选择方向是寻求公共组织与民间组织、政府与市场之间的新平衡，广泛建立介于公共法人地位与私法法人地位之间的新的法律权力组织，即非政府组织和第三部门。

4事业单位和准政府组织

答： (一)事业单位是指受国家行政机关领导，无生产收入，所需经费由国库支出，不实行经济核算，主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。 事业单位主要涉及科学、教育、文化、卫生、体育领域。 其基本特征是：事业单位活动的非经济性和政治性； 事业单位由政府主办、主管事业单位经费由公共财政提供整个事业单位系统具有行政性。

)准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的过渡性公共组织，是以增进公共利益为组织目标，通过授权等方式行使一定的行政权力，或者通过拥有的公共权威管理公共事务，对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。 在我国的具体实践中，准政府组织包括工会、妇联、共青团等群众团体、事业单位、村民自治组织、居民自治组织等。 这些组织在历史发展过程中与政府形成了特殊的关系，以其非营利组织为公众服务，但在人员构成、组织管理和运作、运作方式上带有政府组织性质，行使着部分政府职能，具有强烈的行政色彩。

5 .科层制答：科层制，又称官僚制，是德国社会学家韦伯提出的一种高度正式、严格节制的人事组织体制。 在马克斯韦伯看来，官僚制是一种以支部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形式，是现代社会实施合法治理的行政组织制度。 其特点是：在科层组织中，每个成员都有固定和正式的职掌，依法行使职权； 有节制的权力体系人员的业务行为及人员之间的业务关系，依照法规规定，不得掺杂个人好恶情绪； 科层组织内的职位，按人员专业进行合理分工，职位的获得主要以技能为主职业化倾向对人员的劳动报酬也有明确规定，有固定的工资制度注重效率。

6 .大部门体制答：大部门体制是指在政府部门设置中，将职能相近的部门、业务范围统一的事项相对集中，统一归一个部门管理，最大限度地避免政府职能交叉、政府多部门、多部门管理，提高行政效率大部门体制要解决职能有机统一问题，不能只关注组织“合并”问题，同时要形成决策权、执行权、监督权的有效运行机制。

二.简答题

1 .简述公共组织和非公共组织。

a )根据组织追求的目标，组织可以分为公共组织和非公共组织。

)公共组织是不以营利为目的，以追求公共利益为价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，一般具有公共权力，或者经公共权力机关授权，承担公共责任。

)2)非公共组织一般不以公共利益为目标，它们所追求和维护的是组织成员的个人利益。 在市场经济条件下，作为市场主体的企业是最典型的非公共组织，以营利为目的的社会中介组织也属于非公共组织。

)3)两者的区别主要有三点。

目标不同。 公共组织是以实现公共利益为目标的组织，非公共组织一般不以公共利益为目标，追求和维护组织成员的个人利益。

权利的来源和责任不同。 公共组织一般具有公共权力或者得到公共权力的授权，负有公共责任。 非公共组织一般没有公共权力，权力来源于生产资料的所有权和受其委托的经营管理权，并以获利为责任。

职能不同。 公共组织以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能，非公共组织以生产、分配、交换商品和服务为职能。

2 .简述公共组织的精神要素。

相关问题：简述公共组织精神要素中的责任结构。 [贵州财大2013年研]

a )公共组织要素有两种：物质因素和精神因素。 精神因素包括目标、责任结构和人际关系。

(一)目标。 公共组织是按照一定的目标设立的，其所有活动都是围绕组织目标进行的。 目标是组织产生和发展的基础和原因，是组织存在的灵魂，是组织前进的方向。 它本质上反映了组织的基本功能。 组织目标包括任务、目的、指标、数量、质量和期限等内容。 组织目标分为总目标、按目标和工作目标三类。 总目标是组织最根本问题的原则性规定，制定划分目标和工作目标的依据，划分目标和工作目标是组织总目标的分解和具体化。 组织目标分化形成完整严密的目标体系，具体规定了各组织单位和各成员在各个时间、空间内应取得的最后成果。

)2)责任结构。 是指组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作岗位之间关于工作任务、权力、责任的一系列从属并行关系。 这是为实现组织目标而作出的权责关系安排。 权责结构是形成组织纵向层次和横向部门体系的基础，是组织分工、组织法规和组织纪律的实际体现。 组织的纵向各阶层、横向各部门、各职位的分权与分工是否科学、合理，对组织功能的有效发挥至关重要。

)3)人际关系。 良好的人际关系状况对于稳定组织的各种内在因素，在调动组织成员工作的主动性、积极性，有效实现组织目标方面具有不可忽视的作用。

3 .简述公共组织的垄断性。

a )公共组织的垄断性是指公共组织在公共管理中具有一定的垄断性。 这种垄断性主要表现为：

(1)在计划经济条件下，公共组织可以通过政治权威或者行使公共权力来生产公共物品，不允许参与私人竞争，形成垄断公共物品生产的局面。

)在市场经济条件下，政府可以放松管制，允许或鼓励民营企业进入公共物品生产领域，但一方面公共物品涉及社会公共利益，政府必须从总体上对这种物品的生产进行必要的控制。 另一方面，由于公共物品的排他性和无竞争性，民营企业很少亏本生产，往往公共项目和工程具有相当的规模，非民间组织能够负担得起的只有政府

因而，公共组织特别是政府成为公共物品的唯一生产者，在客观上没有竞争，在相当程度上成为这一领域的垄断者。 在公共物品生产领域引入竞争，增加公共物品数量，提高质量和服务水平，是现代各国政府着力探索和解决的问题。

4 .简述我国非营利组织改革发展的基本方向。

答：非营利组织是公共管理主体的必备组成部分，从我国公共管理发展的基本需要出发，分析了政府职能转变改革中已经出现的诸多社会性、大凡性、公益性和服务性职能与政府职能相分离的情况，以及政府公共管理多采用市场化和社会化方式的情况，培育非营利组织

发展和完善非营利组织的目标是在不断增加数量的同时，加快非营利组织自治化进程，使之成为比较规范的非营利组织。 培育和监管非营利组织应是政府公共管理改革的重要内容。

(一)着力培育非营利组织

在社会领域推进“政社分离”改革。 在全社会树立“社会力所能及，政府不插手”的观念，在社会生活的方方面面建立相应的法律制度，政府有序退出社会微观领域，让非营利组织有必要的活动空间和平台，增加非营利组织数量，加快非营利组织自治化

重点开展资金方面的必要援助。 资金短缺是当前非营利组织发展中存在的大问题。 从中国国情来看，短期内社会本身很难解决，所以政府提供必要的资金是培养非营利组织的重要工作。 政府提供一定的资金，有利于非营利组织通过自身服务得到社会公众的认同，提高和壮大服务能力。 结合我国的具体情况制定具体政策为非营利组织提供必要的资助是我国培育和发展非营利组织的一项重要工作。

)2)加强对非营利组织的监管

逐步完善非营利组织特别是其活动的法律法规。 针对各种类型的非营利组织，制定行为规范。 这还包括制定各种非营利组织可以提供的公共产品和公共服务的种类标准、质量标准和行为规范标准。

在逐步完善相关法律法规的过程中，通过加强依法行政和依法惩处制度建设，加强监管，加强各类法律规范的实施和监督，特别是对非营利组织运行的规范和质量、政府资金使用情况进行监督。

5 .简述职能制公共组织和直线职能制组织的结构。

(1)职能制公共组织又称“参谋型组织”，是在行政主管领导下，按专业分工设置管理职能部门，各职能部门对行政首长直接负责，在其工作范围内对下级有指挥、协调、监督权限的一种组织形式。

职能制组织的优点是实行专业分工，解决主管领导专业指挥的困难，使其能够集中精力处理本组织的关键问题，适应了现代行政管理活动复杂化的需要。

职能制组织的缺点是各职能部门有指挥权，容易引起多头领导和多头领导，出现政治多部门、互相推诿、扯皮的现象，妨碍统一指挥，增加协调困难，造成管理混乱

)直线职能制的组织结构是以直线制为基础，在行政首长下设立相应的职能部门，分别从事专业管理，是本级领导参谋的组织形式。 这种组织形式的运行机制由职能专业化程度决定，是一种集权度高的组织形式。 参谋部门只作为助手工作，不能向下级发号施令，也没有决策权。 直线职能制组织结构是以直线结构形式为主、职能结构形式为辅的较为复杂的结构形式。

直线职能制组织的优点，吸取了直线制和职能制两种结构的优点，既有直线制组织统一指挥、职责清晰、秩序井然、效率高、组织稳定的优点，也有职能制组织专业化分工、适应性强的优点

直线职能制组织的缺点是直线指挥系统与专业化职能系统容易产生矛盾，扰乱组织运行，导致各职能部门横向联系不畅，容易产生脱节和冲突。

6 .简述管理水平和管理幅度以及两者的关系。

a(1)管理层面的含义

管理层级是指公共组织中纵向划分的等级数。 公共组织旨在划分层次，区分工作任务和职权的轻重。 一般来说，公共组织具有上层、中层、基层三个层次。 上层侧重决策，下层侧重执行，中层承担自上而下的作用。

)2)管理幅度的含义

管理幅度是指由一名高级管理人员或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数量。 管理广度是衡量管理工作复杂性的重要标志，一般一项工作越复杂，管理广度就越广。 管理的广度有多广比较好，没有普遍适用的标准，只能由人、由事来决定。

)3)管理水平与管理幅度的关系

管理水平与管理幅度在一定规模的组织内呈反比关系。 管理级别越多，管理幅度越小；管理级别越少，管理幅度越大。

在组织结构设计过程中，要科学把握管理水平与管理幅度的关系。

a管理阶层多、管理幅度小的组织结构被称为“尖形结构”。 尖结构中管理层次清晰，上级对下级管理严格，影响力强。 虽然具有权力集中、分工明确、行动统一的优势，但由于其层次多、信息传播渠道长，容易出现信息失真，导致高层决策“变相”执行。 此外，自上而下的严格控制，在一定程度上阻碍了自下而上的积极性、主动性的发挥，使工作缺乏灵活性，容易走向僵化。

B管理水平低、管理幅度大的组织结构被称为“扁形结构”。 平面结构管理层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员有较大自主权，决策执行面广，也具有灵活性。 但由于上级对下级控制不强，扁形结构组织相对松散，集体行动难度较大。

在组织结构设计上，应结合尖形结构和扁形结构的优点，尽量克服二者的缺点，设计出令人满意的结构。

7 .简述公共组织设计和管理的一般原则。 [对外经济贸易2013年研

相关问题：公共组织设计与管理的基本原则。 [中央民大2013年研]

a )公共机构设计和管理的一般原则可归纳为以下几点：

(一)统一指挥，统一目标

每个组织体系都是一个完整的统一体，每个局部都是有机整体的组成部分，发挥着各自不同的功能，相互条件，相互依存，形成一个完整的统一体。 要保证各部分统一行动，就要统一指挥，统一号令。 统一指挥的前提条件是统一目标，统一指导是统一指挥的关键，机构设置的统一是统一指挥的保证。

)2)分级管理，分权治理

要实现有效的层级管理、分权管理，必须处理好两个基本关系。 一是管理幅度与管理水平的关系。 二是集权与分权的关系。

管理幅度是指一个管理者能有效领导或管理的下级人数。 管理层是指组织系统中划分的管理层金额。 实现管理广度和管理层次的相互协调，应做到： a .只设置必要的管理层次； 实行B级指挥、逐级责任制的C分权管理。

实行分权治事必须处理好集权与分权的关系。 集权与分权相互排斥，相互依存。 组织既要集权，也要分权。 在现实社会中，集权与分权的理想模式并不存在，只能根据情况而定。 这些具体情况主要包括外部环境、组织规模、组织活动内容、成员素质、空间领域等。

)3)职掌明确，责任与担当一致

明确事权范围。 要按照职能一致原则，建立明确划分机关事权、权责明确的组织体系； 本着层级责任、层级授权的原则，本着以人定事、以人定事的法制精神依法确定各机关权限大小的工作细则、职责规范等明确各工作人员的权责和工作。

实行职责分工。 明确领导和被领导、决策和执行、政务和事务、业务主管和业务辅助、主管人员和非主管人员、正职和副职、监督和非监督的职权范围，不能越权治事。 同时，人员数量也要适度重视，不能“管人的官多，管事的官少”。

建立奖惩机制。 厉行奖惩，是达成事权的明确手段和方法。 对各单位及其人员行使权力、履行职责的情况要进行考核和监督，依法客观公正奖惩。

)4)以人为本，管理人性

工作分配应符合组织成员的主动性和兴趣。

创造条件满足组织成员合理正常的需要。

要增加组织人员晋升机会，扩大调动范围，不断产生新的希望和抱负，激发工作热情。

加强思想交流。 从思想交流和相互理解中产生对组织的“共鸣”、“归属感”、“团体”意识，共同工作。

从纪律制裁到人性激励。

)5)寻求经济性能、效率

精简组织机构，严格控制机构规模和数量，避免机构臃肿和机构重叠。

精简人员，建立和健全岗位责任制，减少冗员，避免人员浪费。

精简领导班子，合理确定领导岗位数量，科学安排领导班子，减少副职和闲职。

精简机构层次，尽量减少机构层次，减少中间环节和中间堵塞。

实行简化业务流程、简化审批手续、减少审批环节、下放审批权、当场审批的原则。

(6)适应环境，保持弹性

单位划分保持弹性。 各部门划分不能太固定，不能太刻板。

职责和责任的区分要保持弹性。 各部门和上下级权责划分要明确，但不宜硬性规定，要保持相当大的弹性，可以根据需要进行调整。

灵活编制员额，以便根据业务变动修改职数、调整职位、增减员额编制。

对特定任务可采用人员临时编制方式处理。 特定任务是指临时性的、非某一单位可以单独主管的任务，是临时性的，不宜设立单位负责。 更合适的方法是成立工作组(如研究小组、指导小组、项目小组等)，任务完成后小组可以撤销。

(七)兼顾平衡，协调发展

分工与协调的平衡。 分工着眼于专业，专业化着眼于导致整体观念弱化的整体，但忽视单位之间的竞争。 组织设计即使偏向分工和协调，也会妨碍组织目标的实现，因此两者的需求是平衡的。

个体和整体的平衡。 过于强调整体目标和利益会损害个人的目标和利益。 如果过分强调个人目标和利益，整体目标的实现就会受挫。 要重视个人和整体的平衡，尽量把组织目标和个人目标、组织利益和个人利益联系起来。

贡献与报酬的平衡。 如果组织成员对组织的贡献大于组织的报酬，人力资源就会变得难以稳定，员工情绪会变得不稳定和低落，合作意愿会下降，工作潜力会有所收敛。

8 .分析非营利组织和营利组织。

答(1)非营利组织以增进社会公共利益为组织目标，是非正式的，即本身没有行政权力的公共组织。 与政府组织相比，非营利组织的最大特点是非强制性和服务性。 在市场经济条件下，非营利组织数量众多，而且承担着极其重要的公共管理任务，占有极其重要的地位。 非营利组织管理基层公共事务的效率高于政府机构。 非营利组织的特征包括正式组织性、非政府性、非利益分配性、自主管理性、志愿者性和公共性。

)营利性组织是应对非营利性组织，以营利性为目的向社会提供产品和服务的经济组织。 一般指具有以营利为目的、自主经营、独立核算、自负盈亏的独立法人资格的机构，如企业、公司及其他各类经营性事业单位。

)3)营利性组织和非营利性组织是社会经济领域的主要组织形式，它们的根本目的不同，因此存在很大的差异。

组织目标不同。 营利组织最典型的就是企业，企业以营利为最终目的，营利组织的目标包括生存、发展、效益。非营利组织是不以盈利为目的，为社会公益服务的独立组织，但是提供有偿服务，收取合理的费用以弥补消费成本，组织生存

组织财务管理目标不同。 营利组织的财务管理目标是利润最大化非营利组织的财务管理目标是获得和有效使用资金以最大限度地实现组织的社会使命。

组织权益不同。 对于营利组织而言，股东出资创办企业，股东对企业资产有股权的非营利组织而言，其股权形式特殊，资金来源多为捐赠，因此资金的提供者对组织财产不具有股权。

9 .简述公共管理社会化和市场化。

答：当今世界，随着社会的发展和进步带来的公共物品范围的扩大，一些发达国家政府的公共管理出现了社会化和市场化的模式。 这种模式解决了社会需求越来越丰富、多样化给政府带来的相当大的财政压力和管理压力，越来越受到人们的认可和采用。

公共管理的社会化和市场化主要包括以下内容。

(1)明确政府核心职能是制定公共政策和法律，分离政府原有的部分执行性和服务性职能。 相应地，改变政府直接经营公共服务机构的做法，参照经济领域“政企分开”的做法，重构政府与下级服务机构的关系，扩大服务机构的经营自主权

)尽可能把公共服务交给社会组织，扩大公共服务总供给量，满足人们的需要。

)3)通过相关法律，建立“用户付费”制度，将能够开展经营性投资和市场竞争的领域，如燃气、供电、铁路、电信、城市交通等交给私营部门经营。

总之，公共管理的社会化和市场化就是要发挥社会力量在公共服务和管理中的作用。

10简述中国非营利组织的兴起。

答：非营利组织是现代市民社会的组织载体，是公共管理主体的必要组成部分。 当代中国非营利组织主要是在建立社会主义市场经济的改革展开后逐渐形成和发展起来的。

社会主义市场经济体制改革从两个方面催生了非营利组织：

(1)民间社会追求的私有财产权平等自治的契约性关系、法治原则、尊重和保护社会成员基本权利、自治性质、个人选择自由等基本特性，正是市场经济的基本特性。 因此，市民社会与市场经济格格不入。 而且，在一定程度上市场经济也是市民社会本身。 而且随着社会主义市场经济体制的建立，中国公民的个人权利如流动和就业权利、消费和福利权利、思想交往、隐私权、个人财产权利等也得到了前所未有的发展。

这表明市场经济在中国的出现和发展为非营利组织的成长奠定了必要的基础。

)2)社会主义市场经济体制的建立和完善，政府职能转变的改革正在进行，对建立非营利组织也提出了要求。 随着社会主义市场经济改革的深入，从“单位人”向“经济人”和“社会人”的转变，以前属于单位管理的，实际上应该社会管理的事务也随着政府职能的转变，开始逐渐从单位上剥离，这大大增加了社会管理的任务。 实践表明，传统的全面管理方式已不符合社会发展要求，政府出让的空间也难以完全交给营利性企业和公民个人，特别是政府和企业“不想做、做不好或做得很少”的公共事务。

市场的缺陷不能由政府全部弥补，但政府的缺陷也不能全部由市场解决。 属于政府和企业以外社会领域的公共事务应由社会自组织承担。

11 .简述科层制组织的基本特征。

答：被称为“组织理论之父”的马克斯韦伯创立了科学层制理论。 在他看来，科层制组织是基于法理原则建立的理想化、正规化的组织形式，不是效率低下和作风恶劣的官僚主义的同义词。 科层制组织的基本特征包括以下六个方面

)1)专门化

在科层制组织中，工作按工作类型和目的划分，有明确的职责范围。 它科学地划分各工作单元，消除不必要的重复工作，考虑职能交叉的必要性。 各成员接受组织分配的活动任务，本着分工原则专心从事自己岗位职责的工作。

)2)等级制

科层制组织中有很多官员，其中对每个人的权威和责任有明确的规定。 官员们“处于固定的职务等级制度中”“拥有固定的职务权限”。 这些官员的职位按等级制原则依次排列，下属要接受主管的命令和监督，上下级之间的职权关系严格按等级划分。

)规则化

科层制组织的运作，包括成员之间的活动和关系受到规则的限制。 “通过或强迫达成协议的任何法律都有可能以理性为取向。 也就是说，我们有权制定章程，同时要求团体成员尊重宗旨是理性的还是价值理性的。” 也就是说，每个成员都了解自己必须履行的岗位职责和组织运作规范。 因此，科层制组织采用的手段最能有效地实现既定目标，领导一时产生的错误想法和不再适用的程序，不太可能危害组织的发展。

(4)非人格化

在科层制组织中，官员不得滥用其职权，个人感情不得影响组织合理决策组织成员按照严格的法令和规章处理工作和业务往来以确保组织目标的实施。 这样，官僚的身世依存关系因内部关系的程序化而被削弱。 因为，官僚在体制内的流动和晋升主要不是由他的上司的好恶决定的，而是由制度规定的程序化、客观性的量化标准决定的。 行政官：没有仇恨和热情，因此“爱”和“狂热”也不会处于一般概念的压力之下； “不依人”，在形式上对“人人”是一样的，理想的官员是按照职务管辖同一个实际地位的所有相关人员。

)5)技术化

官僚们“在按专业执业资格任命(非选举)的最合理情况下，通过考试获得的、经证书确认的专业执业资格”，科层制组织成员凭自己的专业所长、技术力量获得工作机会，享受工资报酬。 组织根据成员的技术资格授予某一职位，根据成员的工作成绩和经历条件决定是否晋升和提薪，从而促进个人为工作尽心尽力，保证组织效率的提高。

)6)公私分明

官僚制的设计，将官僚与其管理的物资和生产资料完全分离，官僚和职员本身实际上不占有管理物资和生产物资。 “行政管理班子适用行政管理物质与生产物质完全分离的原则……同时，存在与机关(企业财富)和家庭预算)完全分离的原则，以及与办公场所(办公场所)、住所完全分离的原则。 ”

12 .比较传统科层组织与学习型组织的差异。

A )传统科层组织与学习型组织的差异主要体现在以下几个方面：

)1)内涵不同

传统组织是机械化组织和官僚式组织，具有封闭系统； 学习型组织是有机组织、自我设计组织、全息组织，具有开放式系统。

)2)学习体系结构不同

传统的组织学习体系由硬性的组织目标、部门分工、控制机制和法令规章构成； 学习型组织的学习体系是通过柔和的共同愿景、自发的动机、开放的心态和团队精神来维持的。

)3)组织学习理念不同

学习信念。 传统组织每个行业都有其行业的本质，只要竭尽全力，就能从经验中找到胜利的法门； 学习型组织有行业固有的本质，但经验就像水一样。 重要的是过去的方法今天是否还行得通，是否充分掌握了所有的经验，以及如何体会这些经验。

学习的着眼点。 传统组织着眼于规避风险、寻求稳定，注重思想一致性、行为可预见性，注重效率至上； 学习型组织着眼于风险、变动是常态，创新、鼓励异议、尝试实验、面对失败，效率其次重要。

学习类型。 传统的组织学习类型是适应性学习，探索组织适应环境、调整手段、计划和方法的学习型组织学习类型是创造性学习，探索适应环境，彻底改变目标、规范、思维方式的方法。

学习的时间取向。 传统组织取向的过去和现在； 学习型组织以现在和未来为导向。

学习情绪。 传统组织是渐进的体制改革；学习型组织是理论和实践的辩证修正，很可能是激烈的反体制。

)4)组织结构安排不同

结构形态。 传统的组织结构形态是分层有节制的组织设计； 学习型组织的结构形态以团队为单位构成网络体系。

权力分配。 指出传统组织为高塔式，中央集权，决策由高层做出； 学习型组织为扁平型、地方分权，允许参加，但需要整体考虑。

控制机制。 传统组织都按照正式文件法规进行，无需怀疑； 学习型组织肯定人员具有自我管理的能力，侧重于价值引导。

整合机制。 传统的组织整合是通过服从命令的关系维持的学习型组织整合是通过团队合作的精神完成的。

流通流程。 传统组织是上下层信息流通的学习型组织是指与上下左右相邻的个人和组织进行交流，形成网状的信息渠道。

)5)人力资源管理不同

绩效评估。 传统的组织绩效评价基于零散的绩效数据，缩小评价等差距学习型组织绩效评价基于整体工作绩效，扩大良莠之差。

诱因和奖励。 传统组织单纯以金钱为中心的学习型组织会增加个人职业发展的机会。

职位)传统组织以头衔、阶级区分； 学习型组织是以工作大小来区分的。

晋升降级。 传统组织职务变更是部门内部的局部流动学习型组织的晋升降职需要部门间的职务更替和锻炼。

)6)组织文化差异

价值观。 传统组织注重利己取向、个人成就，以孤芳自赏、自以为是为价值观； 学习型组织的价值观是利他导向、强调集体成果、尊重人性、相互尊敬互爱、诚信团结。

人际交往态度和批评讨论的立场。 传统的组织是竞争，不是你输了，是我赢了，是自我防卫，指责别人，迷信权威，不求太多解决； 学习型组织具有合作精神，开放心态，勇于暴露自我，实事求是，追求真理。

解决冲突。 传统组织避免冲突表面化，互相宽容； 学习型组织面对争论表明立场，坦诚相待，承认错误。

)7)管理者的行为不同

视野开阔。 传统组织的管理者主导一切的，必须是我； 学习型组织的管理者容忍异议。

考虑问题的着眼点。 传统组织的管理者视野狭窄，拘泥细枝末节的学习型组织的管理者视野开阔，纵观全局。

对问题的反应。 传统组织的管理者以稳定现状为前提学习型组织的管理者寻求新的变化。

做法。 传统组织的管理者巩固自己的名誉地位学习型组织的管理者在当地。

领导风格。 传统组织的管理者以英雄形象出现，信仰权威独断指导方式的学习型组织的管理者是实现下属愿望的忠实仆人，进行民主参与式领导。

13 .一个组织如何能成为真正的学习型组织？

A )要推动一个组织向学习型组织转变，创建学习型组织，必须进行五点提炼。 这五个修炼是：自我超越、心智模式改善、共同愿景构建、团队学习、系统性思考。 具体分析如下：

)1)系统思考。 系统思维是学习型组织的精髓。 系统思维要求认识事物之间的因果关系认识事物互为因果的循环关系认识事物发展的兴衰循环原理培养掌握打破二分法价值思维习惯的动态系统思维习惯。

)2)自我精进。 学习型组织培养个人自我挑战的心态，从必须专注于内在抱负和需求的失败中学习； 摆脱逆境，越受挫越需要勇气和斗志。

)3)改变心智模式。 组织应该改变传统的权威关系领导者应该敞开心扉，接受异议，调整刻板的心智模式。

(四)树立共同愿景。 共同愿景是愿望和愿景，由目标、价值观、使命观三个要素构成。 共同的愿景对于学习型组织非常重要，它聚焦于学习，提供能量。 只有当人们致力于实现共同理想和共同关心的愿景时，才会有自觉的学习动力，以真诚的奉献和投入取代员工的抱怨和对领导个人的被动服从。 组织必须确立共同的愿景。 在组织构建共同愿景的过程中，需要注意几个问题。 基于组织成员期望构建； 自下而上的过程需要高级指标。

)5)团队学习。 通过小组成员之间的对话和讨论，促进团队的学习。 现在是信息社会、知识经济时代，组织成功必须依靠知识，在组织团队中学习，开发团队整体人才。 团队学习的方式有个人学习和深度会谈，个人学习是团队学习的基础，深度会谈是团队学习的关键。 团队学习不同于传统的集体学习，团队学习的目的是把学习力转化为现实生产力，传统的集体学习容易让大家发牢骚。 团队学习的主要障碍在于自我防卫心理。 总之，在变革时代，组织的学习能力很重要。 创建学习型组织已成为时代的选择。 组织要通过对学习型组织的各种努力，引导其不断创新、不断进步的新观念，从而推动组织日新月异、不断创造未来。

五、论述问题1 .考验我国非营利组织发展中存在的问题。

答：在相当大的程度上，中国非营利组织从无到有，在公共管理中发挥着越来越重要的作用。 但目前我国非营利组织总体水平偏低、弱小，存在一些不容忽视的亟待解决的问题，难以承担其应承担的公共管理责任。 这些问题大致可以分为非营利组织自身存在的问题和相关政策、法律和管理等构成的外部环境问题。

(1)非营利组织自身存在的问题

身份不明。 这一问题的集中体现在许多非营利组织“亦官亦民”或作为非营利组织从事营利活动。

答现阶段，我国非营利组织特别是许多具有一定规模和影响力的非营利组织由政府部门转型而来。 因此，这些组织与政府部门有相近的“血缘”关系，或者有直接的隶属关系，有明显的官方色彩，或者成为政府的附属机构，自治化程度低，难以真正发挥非营利组织的作用。

B我国非营利组织管理的相关法律还有待完善。 例如，对于注册的非营利组织，如果要其享受非营利组织相关待遇参与社会公共管理活动，对其活动过程的规定还不够明确和具体。 这样，有些团体以非营利组织的性质注册，享受非营利组织的待遇，而有些团体从事营利活动。 此外，还有一些团体以非营利为名，通过各种手段谋取个人和小集团的不正当利益，损害社会公平。

非营利组织资金不足、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。 目前我国非营利组织普遍经费不足，开展公益活动所需经费支出与组织资金能力之间存在较大差距。 相当多的非营利组织组织结构、管理体制、决策过程、财务制度、监督机制、自律机制等不健全，人员老化、财务混乱是比较普遍的现象。 因此，这些组织难以集中、综合地表达和维护代表群体的利益，得不到其成员和一定社区内大佬的支持和拥护，组织行为缺乏代表性和规范性。 因此，参与公共决策的能力薄弱，不能很好地提供公共服务，进行必要的公共管理。

)2)非营利组织相关政策、法律、管理等构成的外部环境问题

对非营利组织实施基本政策存在培养与监管脱节、重新注册、忽视流程监督的现象。 “培育发展与监管并重”是我国目前制定的对包括非营利组织在内的全体民间组织的基本政策，这是一项非常适合我国现阶段基本国情和社会经济改革的正确政策。 但是，在实施中存在一些不足。 一些地方政府重视严格注册管理，但在如何积极培育非营利组织上花的力气不大。 非营利组织注册后，由于相关法律不明确、不具体，往往只能通过行政手段进行管理，这种管理往往在年底进行审查，导致非营利组织整个活动过程缺乏必要的监管手段。

法制薄弱。 与非营利组织相关的法律过于简化和薄弱：

A关于非营利组织的法律规定过于简单，涉及的各种行政规定内容庞杂、透明度低。 依法管理社会是现代法治国家的基本规范，但目前我国关于非营利组织的法律规则过于简化，实际上是以民政部和其他相关部委的行政规定为管理依据的。 目前，将这些规定制度化公布的渠道尚不完善，行政机关在执法中随意性太多。

b非营利组织民事关系调整法律薄弱。 非营利组织是民间组织，其内部组织、财产关系等重要关系不能通过民间合同来调节，需要政府进行必要的干预，使其受到完全民事实体法的规定和约束。 但目前我国对非营利组织内部结构、财产关系等的直接规定很少。 这显然不利于非营利组织形成稳定的组织框架，减少内部冲突，实现组织目标。

2 .论述公共组织存在的弊端。

A )组织结构是影响组织运行的重要因素，决定了权威、权力分配、决策与沟通安排、效率与效能的达成。 现代公共组织都是高度正式、严格节制的科层组织，其窒息主要包括以下方面：

(1)决策权威集中化导致的管理恶性循环

当前，公共组织的结构特色之一是决策权威集中化，强调统一指挥、单一权威的原则。 权力集中的现象反映出对管理者失控的担忧和不信任，高层人员如果不能充分信任下属，必然会采取严密的监督方式，采取严密的监督方式，缩小管理者的控制幅度，控制幅度的缩小会导致上下级数量的增加，促进机关金字塔结构形态的阶层越多，权力就越大这将加剧对上级下级失控的紧张、不信任和管理恶性循环。

)2)专业分工原则的扭曲

公共组织科层体系的专业分工原则本来是发挥专家专用效率的结果，但也有可能“平反”垂直权力斗争。 科级权力争夺和上下级线性关系使得组织内部、组织间的网络联系更加困难，其影响包括中央政府各机关之间的协调合作、各级政府公共计划管理、公私部门之间的合作关系、公共服务的有效传递。

)3)制度化对组织绩效的影响

传统理论观点认为，机关方式化程度与组织效能呈正向线性关系。 格式化是指通过工作内容、程序或法规的标准化来确保人员行为的一致性。 制度化既能确保工作行为的稳定性和可预测性，提高机关效率，又能维持对外公平处理的要求，是科层体系设计的主要原则。 但是随着机关的成长和行政环境的变化，方式化也会对组织的性能产生各种各样的不良影响。

线性负相关由于制度化容易抑制员工的创新动机，往往表现不佳反而下降。

制度化努力可以促进机关运行合理化，建立合理的运行体制，提高组织效能，但当体制作用超过处理环境问题的能力时，就会出现科层反作用，组织效能也会下降。

)4)组织学习的抑制

组织学习是组织发展和组织创新的一个条件，理论研究和经验表明，传统科层组织存在抑制组织学习和创新的倾向，这主要表现在：

学习动机的钝化。 传统组织习惯于例行公事，往往以一定的反应模式应对环境冲击，减缓组织成员的学习动机。

喜欢经验学习。 科学体系是从成功的经验中建立决策的模型，是经验性的学习。 经验性学习崇尚“渐进规律”，习惯用老办法处理新问题，往往低估了行政环境变化的紧迫性。 这样下去的话，组织的功能会因为墨守成规而逐渐钝化，应对能力会变低，组织的危机处理能力会降低。

形成组织学习的断层。 阿吉利斯的研究表明，科学层体系必然是由自卫的组织文化发展而来的。 人们不以无知强词夺理，寻求全球控制的方式来达成自己的愿望，而是逃避现实，寻求自己的安宁。 这样，如果对组织创新问题的认识是零散的、片面的，个人就不能从人际关系的过程中形成集体的学习行为，组织整体的创新问题就不容易解决。

(五)科学价值与民主价值的冲突

传统的官僚组织无疑是进行管理的有效工具，但与民主管理的理念存在一定的冲突。 从民主发展进程看，政治科分层精英统治、权力集中背离了民主多数统治的原则。 民主政体必须坚持被统治者同意的理念，但作为行政权力核心的科层文官没有被选举任用，他们只对科层体系负责，不受选民控制。 科层可以将所有公共问题转化为行政技术处理，以其理性中立的形象赢得民众的信任，开展与政治体系的对抗竞争。 科层可以利用政务首席专业知识的限制，发挥其行政运作的战略地位，为集体谋取私利，但这种科层政治化的事实，外人很难认识到。 所以，科层政治化的结果是科层的价值观与民主行政的价值观相背离。

(6)科层价值与人格成长的冲突

科层组织的理性行为、专业化分工、权力作用和严密控制的四种价值观，与成人追求主动性、自主性、创造性、责任性等人格成长的倾向相反，在人格长期压抑时，存在消极的顺势而为、心理逃避和幼稚的心态科层体系要求的“整合性”，以单一忠诚和遵纪守法为组织内美德，只注重规范行为，忽视个体差异性，抑制个性发展。 科室组织要求的绝对服从关系，导致组织成员逐渐丧失独立解决问题的能力，出现团体盲从现象。

(7)防卫型官僚人格

公共组织阶层节制、专业分工、循规蹈矩、不讲人情的科学体系，常常导致官僚的防卫性格，这反映出对个人需要照顾、被爱、爱人、安全的失望和焦虑。 防卫型的官僚性格使人脱离情绪、感情的本性，在人际关系上表现出对自己有利的人精益求精、亲切照顾两种极端的态度。 对自己无益的人冷淡，不惜体谅。

3 .论述科层制方法的主要内容。

答：科层制是采用严格的规章制度约束公共组织成员行为，从而有效完成工作任务的管理方法。 科层制管理办法强调对公共组织及其成员进行合理管理，要求公共组织内部进行专业分工、分层节制和严格规范，以此作为提高组织绩效、实现组织目标的基本方式。

具体而言，在公共组织的管理中，科层制方法的主要内容有：

(1)组织标准化

为了完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。它包括三个方面：

分工专业化。这是组织标准化的基础，它要求公共组织内每个职位的工作任务尽可能地简化、单一化，并把组织活动分解为各项比较细致的工序。

工作指标化。对各个职位的工作要求做出说明，规定完成工作的数量、质量、时间和程序。

人员统一化。组织中每个职位上的工作人员必须具有相应的能力，每个职位对任职者的素质和能力都有明确的统一标准，并要经过严格的培训，以使其能按质按量地完成职位任务。

(2)工作秩序化

秩序是一切组织存在和发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与回应关系等。与此同时，它要求彻底清除人的随意性和传统组织的杂乱无章，使公共组织成为一架精密的机器。

(3)管理规范化

科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。它包括：

组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。

对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。所有的组织成员都必须遵守规则和纪律，不因个人情感的不同而不同。

明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。

精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。

4. 评述科层制组织。

答：科层组织的概念源于马克斯韦伯的官僚制理论。指公共组织的组织结构依照官僚制的权力层级结构建立，它与行政组织体系的金字塔结构相一致，体现出权力主体在垂直方向上的差异。

(1)科层组织理论

马克斯韦伯的官僚制理论对此进行了经典概括。具体地讲，这种结构具有强制性的法规，明确的分工与责任，稳固而有秩序的上下级制度和层级制原则。科层结构中的权力地位按照等级排列，存在着一种上级机关对于下级机关的监控关系，下级机关的决策要按照明确规定的方式呈报上级机关审核。这种组织结构，体现了科学精神、法制精神与理性精神，抛弃了经验管理过程中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，带来了理性与效率。

(2)科层组织的主要特点

在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职掌，依法行使职权。即在科层组织中，每个人都有固定的职责；以法令规章严格限制的方法，赋予命令权，以行使固定的职责；行政的责任和权利，都有一定的规范，只有具备一定资格的人，才能受雇用。

层级节制的权力体系。科层组织中的每一个人，都能明确地知道，该从什么人那里取得命令，并将命令传递给什么人。这样，一方面可减少混乱的现象；另一方面对下属也较容易控制。

行政人员价值中立。人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定，不得掺杂个人好恶情感，行政人员均要“依法行政”“政治中立”。

科层组织内的职位，按人员的专长做合理的分工，其工作范围和权责也以法律明文规定，在这种专业分工的原则下，职位的获得主要以技能为主。

职业化倾向。人员加入组织，是根据自由契约的方式，并经过公开的考试合格后加以任用，除非人员犯错，并依法规定加以免职外，否则，行政机关不能随便结束契约关系；相反，人员则有充分的自由，随时可以脱离行政机关。

人员的工作报酬也有明文规定，有固定的薪俸制度。工资的付给主要是依照人员的地位和年资，不能因主管的好恶而有所偏私。有严格的奖惩制度和升迁制度，以鼓励员工努力工作。

着重效率。行政人员的工作要明确、快速、具体，有充分的经验和知识，有档案文件等信息可供参考；工作性质具持续性，整体性目对个别案件有充分的裁量权；严格遵守上级的指令，尽量减少人力、物力、财力的浪费，有效达成目标。

(3)科层组织的不足

传统官僚组织虽然是一种理性的结构设计，在预期的正面效果之外，也产生始料不及的副作用。

决策权威集中化造成管理的恶性循环

传统官僚组织的结构特色之一是决策权威的集中化，强调统一指挥、单一权威的原则。权力集中的现象反映主管对人员失控的忧虑和不信任，上级未能充分信任下属，则必然采取严密的监督方式，若采取严密的监督就势必缩小主管的控制幅度，而控制幅度的缩减则造成上下层级数的增加，因而促成机关的金字塔结构形态；层级越多，权力越集中，则上下沟通越床难，越无法相互了解，这样就加重了上级对下级失控的紧张和不信任和管理上的恶性循环。

决策权威的集中化也可能引起法规的过量增长。科层法规的运用，原来是为确保工作人员工作行为的可预测性及准确性，但加上严密的监督指挥方式，反而限制了下属裁量权的行使。其结果是：人员放弃裁量权以为消极抵制，将直接影响服务品质，或是人员玩弄裁量权以图自保，二者都会造成防弊性法规的继续衍生。

专业分工原则的扭曲

科层体系的专业分工原则原是为发挥专才专用的效率结果，但也可能使垂直的权力斗争“水平化”科层意识形态的消极表现为科层政府的“帝国缔造”“本位主义”，或是“易增难减”:积极的表现则有将“科层决策模式”推向“政治权力决策模式”。

科层的水平权力争执加上上下层级的线型关系，将使组织内部、组织之间的网路联系更加困难，其影响包括中央政府各机关间的协调合作、各级政府间有关公共计划的管理、公私部门间的协作关系、与公共服务的有效传输。

制式化对组织效能的可能影响

传统的理论观点认为，机关的制式化程度与组织效能具有正向的线性关系。制式化是指借工

作内容、程序或法规的标准化，用以确保人员行为的一致性。制式化除了可以确保工作行为的稳定性和可预测性，借以提高机关效率外，对外亦可维护公平处理的要求，因此，构成科层体系设计的主要原则。随着机关的成长与行政环境的改变，制式化对组织效能也会产生种种不利的影响：a由于制式化容易压抑工作人员的创新动机，往往会造成效能不增而反而下降，出现线性负相关的现象；b制式化的努力虽然可以促成机关运作的理性化，并建立起合理的运作体制，使组织效能随之提高。但当体制作用超过其所能处理环境问题的能力时，科层的反作用就出现了，组织效能也就随之下降。

组织内部同时存在着两种竞争有限资源的对立势力，一是探察新知、发现新知的活动；一是应用所知、发现已知的活动。前者旨在突破建制另辟蹊径，试图解决新的问题，建立新的法规制度，为组织带来新的技术、程序和理念；后者则在维系体制改良规则，从常规的重复应用过程中精炼其有效性，使信念更加周全、程序更加完善、技术更加成熟，也就是守成与渐进的活动。科层体系随着生命周期的发展，势必面对这种创新与守成的两难境地。

④遏制组织学习

组织学习是组织发展和组织创新的一个条件，理论研究和经验表明，传统的科层组织存在着遏制组织学习和创新的趋向，这主要表现学习动机的钝化、偏好经验学习和组织学习断层的形成。

⑤科层价值与民主价值的冲突

传统官僚组织确实是一种进行管理的有效工具，但它与民主管理的理念却存在着一定的冲突。从民主发展的过程来看，政治科层化所造成的精英统治、权力集中，与民主多数统治的原则是相背离的。民主的政体必须坚持被统治者同意的理念，但作为行政权力核心的科层文官却非经选举任用，他们只对科层体系负责，不受选民控制。再者，科层组织的集权结构，更能有效组织力量和资源，而多元化的、分散的政治主人，确实难与其相抗。

⑥科层价值与人格成长的冲突

科层体系要求的“整合性”，使单一忠诚和纪律遵守成为组织内部的美德，只重视规范的行为，而忽视了个人间的不同差异，压抑了个性的发展。科层组织要求的绝对服从关系，使组织成员逐渐丧失了独立解决问题的能力，团体的盲从现象就会发生。

⑦防卫型的官僚人格

层级节制、专业分工、照章行事、缺乏人情的科层体系，常常会造成官僚的防卫性格，这种性格反映在个人对于照顾、被爱、爱人、安全等需要的失望和焦虑。

5. 我国公共组织有哪些病象?试对公共组织的病象成因予以分析并提出改革之道。

答:(1)我国公共组织的病象

我国公共组织存在四大病象，即机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重。具体分析如下：

①机构庞大。现在政府机构重叠庞大，人浮于事的现象严重，这不仅滋生官僚主义，助长了贪污腐败和不正之风，也给国家政府造成了沉重的负担。组织内部组织涣散，组织成员情绪低落，贪图安逸。

②人员臃肿。人员臃肿是我国政府机构中普遍存在的现象，主要表现为公共组织部门林立，工作效率低，人浮于事严重；组织内部奖惩不分明，吃“大锅饭”，大部分成员无工作积极性。建国至今，我国曾先后多次进行机构改革，想改善这一局面，但成就并不十分明显，历次改革都逃不出“臃肿――精简――臃肿――精简”这一怪圈。庞大的人员编制造成了行政支出的极度浪费。

③政企不分。政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，轻易造成责任不分和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础作用；主要依靠行政手段治理经济和社会事物，许多本来应该运用法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构治理，把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上。

④官僚主义严重。我国公共组织内部官僚主义盛行，这直接影响组织目标的实现。不但导致公共组织效率的降低，还会引发社会公众对公共组织的严重不满，不加以改革就无法完整履行公共职责，无法规范行使公共权力，必须对公共组织进行变革。

(2)病象的成因

当前我国公共组织病象形成的原因十分复杂，需要从经济、政治、社会等各个方面进行部析，具体分析如下：

①经济体制的制约。建国后的政府机构改革大多是在建国初期就形成的高度集中的计划经济体制的背景下进行的。其主要特点是政企不分，政府主要依靠行政手段直接管理经济和经营企业。这样，随着经济的发展，分工的细化，新的行业的不断产生，与这些行业相关的管理部门主要是专业经济管理部门必然膨胀起来。

②行政管理体制的制约。长期以来，我国实行条块结合的行政管理体制，采用逐级下达指标，层层落实的管理方式，在机构的设置上强调上下对口，各地划一，忽视了因地制宜。这是我国政府机构，特别是为了争得更多的上级安排的项目和投资的地方政府的机构很难有效精简的重要原因。

③人事制度的制约，具体表现在：

a大中专毕业生和军队转业干部的就业制度。在过去的人事制度下，国家机关是一个重要的就业单位，每年都要安置不少大中专毕业生和军队转业干部。这样，本来精简掉的编制，不得不年复一年按常规增长。

b干部管理制度不健全、不科学。机关干部能进不能出，能上不能下，能官不能民，缺乏科学的优胜劣汰制度和办法，致使干部队伍的数量越来越庞大，结构愈趋不合理，更使得干部的调整成为机构改革的一大阻力。

c. 富余人员安置没有出路。原有的人事制度对机关富余人员安置的思路比较狭窄，除非特殊情况，一般都采取机关内部消化的路子和由组织上包下来分配的办法，效果不明显，已经取得的精简效果也难以巩固。

d，工资制度。干部的工资增长，各种待遇的提高，完全依赖干职务、级别，而机构领导职务的数量是有限的。因此，为了照顾干部的利益、情绪，就要不断地制造出新的机构，或者使机构升格，或者设置较多的副职，突破领导职务数的限制。

④机构编制管理的软约束。各级机构编制部门管理机构设置和人员编制核定工作，历来是明确的。但是这种管理是软约束，而不是硬约束；是弹性的，而不是刚性的，这使得机构精简的成果很难得到巩固和发展。

(3)病象的改革之道

①组织结构的变革：

a在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面:第一从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求使其与决策、执行部门相平衡；第二，加强咨询、信息、监督部门的地位和力量，使其职能与社会环境发展的要求相适应，使其与决策、执行部门合理配套。

b在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔形的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。公共组织纵向层级的缩减既有政治上的考虑，也有管理上的原因。

②公共组织权力关系的变革：

a公共组织向社会组织还权。只有这样，公共组织才能专注于处理有关社会宏观问题的大事，更好地推动社会全面发展。

b横向分权。公共组织中的权力体系逐步由单纯的直线权力关系向直线权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。

c在纵向权力分配上，实行集权与分权互相融合与共存。

③技术变革。在公共组织运作过程中，通过普及使用网络化的大容量计算机等现代化设备，利用现代网络技术实行业务流程再造、业务协同和资源共享，根治传统组织形态中强调分工所造成的部门分割和官僚主义。

④产品和服务的变革。基于服务对象的需要，持续尝试发现更好的服务流程和服务方式，为社会提供最低成本、最好品质的产品与服务；或者通过创新公共服务方式，运用公共组织的技能与资源开发新产品与服务，使公共组织更好地满足顾客的需求。

⑤人力资源变革。人力资源是一个公共组织最重要的资源，公共组织的根本竞争力在于工作人员的技术与能力。它具体包括以下变革内容：

a投资于训练与发展活动，让工作人员获得新的技术与能力。

b使工作人员社会化，融入组织文化，从而使其学习到有助于提升组织绩效的新常规。

c改革组织的规范与价值，重视融合组织自身文化的多样化员工激发创新精神。

d持续改进对多样化的员工所施行的晋升与奖励系统。

e变革高层管理团队，改善组织学习与决策制定。