细化旅游法保护生态旅游资源安全，细化旅游法保护生态旅游资源的建议

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近年来，全国不少丹霞地貌景区被旅游者刻字

细化旅游立法保护生态旅游资源

近日，陕西省靖边县龙洲丹霞地貌景区刻字引发社会广泛关注。

据资料显示，丹霞地貌是不可再生资源，其形成需要上亿年时间，极其脆弱，一旦破坏就难以恢复。 值得注意的是，近年来，全国旅游景区破坏丹霞地貌的事件频发。

《法治日报》接受记者采访的专家认为，近年来我国旅游业发展迅速，但旅游监管部门主要关注旅游经营者，较少关注旅游者行为，旅游监管存在制度缺陷。 在立法层面，旅游法没有明确规定旅游者违反相关法律规定应承担的法律责任，对旅游者的惩戒措施也不明确，存在立法空白。

专家建议，在旅游法律框架下，各地制定文明旅游条例等地方性法规，进一步细化旅游法等国家立法未规定或未规定的具体内容，形成有效的生态旅游资源管理办法。

旅游监管存在缺陷，惩戒有限度，震慑不足

近日，陕西省靖边县龙州丹霞地貌核心景区外发现多处被人为破坏，最新截字落款时间为8月21日。

事实上，游客破坏丹霞地貌已不是什么“新鲜事”。

近年来，假日一过，网上也有游客在观光途中踩丹霞地貌、刻字的新闻。 “四名游客踏上了张掖丹霞的地形”“丹霞的地形被刻下了文字”“无视景区告示牌，踏上了彩色丘陵表层的泥土”，仅2018年就有四起丹霞地形被游客破坏的事件曝光。

值得注意的是，同样丹霞地貌遭到破坏，但有关方面处理方式不一。

2018年7月12日，3名游客用木棍在靖边龙州丹霞地貌景区的红砂石上刻字，对景区造成不可逆转的破坏。 当天下午，警方逮捕了3名违法嫌疑人。 根据规定，靖边县警方对3人进行批评教育，依法对其中2人分别处以罚款200元，另1人未满14周岁不予处罚。

同年8月28日，一段两名游客闯入甘肃省张掖市七彩丹霞景区践踏破坏丹霞地貌的视频在网上流传，引起各方关注。 当天晚上，视频中的4名游客接受批评教育并道歉，但没有受到处罚。

中国人民大学律师学院院长助理、北京市法学会旅游法学研究会常务理事杨洪浦说，不能单纯从“刻字和践踏”等破坏行为来比较，最终采取什么样的处理方法，首先是这种破坏行为造成了什么样的破坏结果，也就是游客们

杨洪浦在接受《法治日报》记者采访时表示，近年来我国旅游业发展迅速，但旅游监管部门主要关注旅游经营者，较少关注旅游者行为，旅游监管存在制度缺陷。 同时，我国法律法规对旅游者发生违法行为的处罚力度比较有限。

从案件办理情况看，旅游者刻字、留名等破坏景区生态环境的，一般主要适用的法律法规为治安管理处罚法和《风景名胜区条例》。

治安管理处罚法规定：“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款： 情节严重的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款。 刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的。 ”

《风景名胜区条例》规定：“违反本条例规定，对景色、设施进行划线、涂污或者在风景名胜区内乱扔垃圾的，由风景名胜区管理机构责令恢复原状或者采取其他补救措施，处以50元罚款。 刻划、污染或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的，构成依照治安管理处罚法有关规定处罚的犯罪的，依法追究刑事责任。 ”

同时，旅游法第二章对旅游者作了特别规定，第二章不足10条，其中第十三条规定：“旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。”

杨洪浦认为，旅游法采用的是宣明性和倡导性的表述，提到旅游者在旅游过程中应当履行的义务，但对旅游者不履行或者不完全履行上述义务承担什么法律责任没有明确规定，也没有规定对旅游者的惩戒措施

归属部门比较复杂的景区管理仍然不足

《法治日报》记者梳理相关新闻发现，各景区几乎没有明确设立处置景区景观设施破坏的专门部门或机构。 有的景区将游客破坏景观的事务交由当地警方处理，有的地方由景区管委会、当地旅游发展委员会等部门共同处理。

对此，北京市法学会旅游法学研究会会长杨富斌向《法治日报》记者表示，各地应该有明确的旅游景区管理和执法机构，但由于旅游景区归属和性质复杂，应该由哪个机构处理此类案件，各地要自主决定。

社科院旅游研究规划设计中心主任助理齐晓波在接受《法治日报》记者采访时表示，目前国内旅游地权属涉及国土、自然资源、文化、旅游等多个部门，许多旅游地的所有权和经营权相分离。 因此，在旅游执法过程中，各地往往成立由文化和旅游部门牵头，公安、市场监管、物价、城管、国土等有关部门组成的联合执法小组或办公室，进行综合执法管理。

“目前，我国景区没有统一的主管部门。 ”杨洪浦表示，由于景区本身性质不同，主管部门复杂，不同类型的景区存在不同的主管部门，实际情况非常复杂。

“例如，以水上旅游项目为主的景区，其主管部门可能是水利部门； 与森林山川相关的景区，其主管部门可能是林业部门，因为一些景区是有名的寺庙古刹，宗教部门可能是其主管部门。 星级景区又全部由旅游部门管理，但对非星级景区，旅游主管部门无权反过来管理。 ”杨洪浦说。

那么，对于旅游者破坏丹霞地貌景区生态旅游资源的现象，应如何进行监管呢？

据齐晓波观察，为保护丹霞地貌，景区方面在门票、游览车、观景栈道上设置了保护丹霞自然遗产的温馨提示。 但旅游旺季游客规模较大，一些游客为了达到理想的拍摄效果而忽视了景区的注意。 对于这种行为，景区必须实行游客实名制购票，不文明游客将被拉入景区黑名单。

但齐晓波认为，在景区系统管理方面，仍然存在人员不足、管理不够、措施不到位等问题。

针对这一问题，杨富斌表示，景区管理人员将加强对进入景区的旅游者的教育和宣传，在景区旅游道路旁多立爱护景区设施和景观的宣传教育招牌，为游客爱护景区设施设备和相关自然景观，增加监控设备，多安排人员做爸爸

完善细化法律规定加强文明旅游教育

针对旅游者频繁破坏生态旅游资源，专家们分别提出了自己的建议。

齐晓波表示，对于“踩、刻字破坏自然遗产”的不文明旅游者，据《游客不文明行为记录管理暂行办法》介绍，省级旅游行政主管部门设立本行政区域内的“旅游不文明行为记录”，国务院旅游主管部门根据全国《旅游不文明行为记录

据《游客不文明行为记录管理暂行办法》介绍，省级“游客不文明行为记录”信息由下级旅游主管部门报送，或通过媒体报道、社会举报等渠道收集。 全国“游客不文明行为记录”信息由省级旅游主管部门报送，或通过媒体报道、社会举报等渠道收集。

齐晓波认为，在保存“游客不文明行为记录”的同时，景区还可以实名制购票，启动联动惩戒机制，让不文明游客和景区“一刀两断”。

杨富斌认为，全社会必须加强对旅游者的文明旅游教育。

“当然，出现这样的问题后，如果把损害自然景观的旅游者的姓名和行为记入失信档案，或者把这种不文明行为通报给当事人的工作单位或其家属，对旅游行为有一定的制约，在旅游高兴的时候随意行动、不客气的话，那就不应该了

在杨洪浦看来，在制度设计上，国家可以采取分级规范方式。 刑法中有“故意损坏名胜古迹罪”等罪名，但不建议全部由刑事责任来限制。 具体到破坏旅游地景观和生态环境的行为，适用刑法的前提是对名胜古迹或生态环境造成极其严重甚至不可逆转的破坏。

杨洪浦认为，景区要完善景区内旅游行为规范和相应惩戒措施，对存在不文明旅游行为的旅游者，建立诚信档案和黑名单制度。 旅游监管人员应当做好日常执法巡查，发现违法行为及时制止。

“各地可以制定文明旅游条例等地方性法规，进一步细化旅游法等国家立法中未规定、未规定的具体内容，形成有效的生态旅游资源管理办法。 ”杨洪浦说。

责任编辑：詹婧