完善金融支持创新，促进金融创新

作者：谭，刘

今年3月以来，受疫情反复、俄乌冲突、发达经济体宏观经济政策不确定性等因素影响，中国宏观经济增长面临较大压力。2021年中央经济工作会议提出，积极扩大有效投资，适度推进基础设施建设。3月29日召开的国务院常务会议提出，部署用好国债扩大有效投资，促进补短板增后劲，稳定经济增长。国务院近日发布的《扎实稳住经济的一揽子政策措施》也包括多项扩大基础设施和重大项目投资的措施。基础设施投资成为扩大内需、稳定经济增长的重要抓手。

基础设施建设是扩大有效投资的重中之重。

基础设施投资是中国经济增长的重要动力，在熨平经济周期的宏观调控过程中发挥着关键作用。

有效投资是实现经济稳定增长的关键。在短期内，经济增长取决于总需求，总需求包括消费、投资、政府支出和净出口，而投资主要由制造业投资、房地产投资和基础设施投资组成。在当前的制度环境和经济形势下，能够对政府起到积极作用并直接影响经济的政策措施是扩大基础设施投资。政府可以通过增加基础设施投资来影响固定资产投资的增长速度，进而稳定经济增长速度和就业水平。

基础设施投资是扩大有效投资的重中之重。《政府工作报告》，2022指出，要用好政府投资资金，促进扩大有效投资，并指出“要开工一批符合条件的重大项目、新建基础设施、旧公共设施改造等建设项目”。中国经常要求新开工一批条件成熟的水利工程，提高水资源保障和防灾减灾能力。中央财经委员会第十一次会议指出，要加强交通、能源、水利等网络基础设施建设。并把建网、补网、加强链作为建设的重点，努力提高网络效率。由于基础设施具有很强的“公共产品”属性，政府在基础设施投资中发挥着重要作用，基础设施投资将成为扩大有效投资的主要抓手。

基础设施投资增速受公共设施管理投资增速影响较大。基础设施包括电力、热力、燃气及水的生产和供应，交通运输、仓储和邮政业，水利、环境和公共设施管理三大行业。其中“水环公共设施”投资规模占优，2021年达到整个基建行业的45.8%。2021年，“水环公共设施”行业投资增速由2017年的21.2%下降至-1.2%。正因如此，中央财经委员会第十一次会议指出了基础设施建设的力度，提出加强城市基础设施建设，推进城市群交通一体化，有序推进地下共同沟建设，加强城市防洪排涝、污水和垃圾收集处理系统建设，加强防灾减灾基础设施建设。

基础设施建设融资现状

加强基础设施建设，资金来源是关键。目前，基础设施建设的资金来源主要有预算内资金、国内贷款、自筹资金、利用外资和其他资金。预算资金包括一般公共预算资金、专项债券和土地出让支出，自筹资金包括自有资金、城投债、非标融资和PPP。在来源结构上，自筹资金占比最大，预算内资金和国内贷款次之，其他资金配合。目前基础设施建设的资金来源如下：

非标准翅片的增量

专项债门槛更高。地方政府发行的专项债券是预算内基础设施投资资金的最主要来源。为防止地方政府过度举债，政府对专项债券的发行设置了较高的门槛，要求“专项债券融资的建设项目应能产生持续稳定的现金流收入，体现为政府性基金收入或专项收入，现金流收入应能完全覆盖专项债券偿债规模”。同时要求项目收益覆盖1.1倍以上的本息，这与基础设施投资的公益性相冲突，很少有项目能达到要求。专项债务具有公共债务的性质。虽然收益率低，但是信用风险也低。商业银行、保险公司自营账户等长期投资者愿意购买专项债券。

城投公司监管趋严。由于专项债券发行的较高收入要求和不可持续的土地出让支出，它们在基础设施投资中的作用将越来越有限。在这种情况下，地方政府要进行基础设施建设，不允许负债，于是地方政府成立了“地方政府融资平台”，以企业、公司的身份发行城投债或向银行借款。与专项债券相比，城投债不再有显性或隐性的政府担保，因此其融资成本也更高。但对于银行理财、信托、券商、基金等风险承受程度较高的投资者来说，城投债仍是不错的选择。为了抑制地方政府隐性债务的增长，从2010年开始，监管部门逐渐形成了对地方政府融资平台的“清单制”管理。名单上不同类型的平台公司在发债方面会受到不同程度的限制。此后，城投债融资额逐渐减少。

PPP的项目准入条件得到改善。PPP项目的初衷是探索一种政府与社会资本在公益事业领域的优化合作模式，通过引导社会资本的投入，激发民间投资的活力。在实践中，基础设施投资公司既可以代表政府进行投资，也可以作为社会资本方，或者与其他社会资本方联合成立项目公司，或者与合作伙伴政府联合成立项目公司，具体负责PPP项目的投融资建设和运营管理。项目合作期基本在10年以上，建设期资金主要来源于项目贷款。运营期内，项目公司可以获得特许经营权。PPP项目的投资收益包括建设期融资补贴、运营期可用性服务费和项目运营维护费等。运营期到期。从实际操作效果来看，近年来引入其他社会资本效率不佳，导致部分项目退出；其次，在PPP项目下，社会资本通过表外转移杠杆，拓展业务。

张突破负债率的约束，放大宏观债务风险。2017年政府明确禁止地方政府将PPP作为违法违规变相举债的投融资工具，严格准入条件。

稳增长已经成为当下中国宏观经济政策的优先目标。中央财经委员会第十一次会议指出，要多轮驱动，发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本多方面作用，分层分类加强基础设施建设。国办近日印发的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》对于盘活存量资产、扩大有效投资具有重要意义。

创新金融工具推进基础设施建设

为保证基础设施投资获得充分的低成本融资，有必要对基础设施投资融资方式进行创新。

第一，提高专项债的使用范围和效率。近年来，国家积极支持发行地方政府专项债券用于基础设施建设，基础设施专项债券也在短期内取得较快发展，但当前存在政府专项债新增限额有限、额度分配波动的现象。专项债对基建的支持作用很大程度上取决于债务资金形成实物投资的效率。从历史情况来看，各地方政府专项债券资金主要投向于具备收益能力的基建项目。同时，现行的专项债管理制度下，专项债难以形成地方可支配财力，使用效率低。未来可合理扩大专项债使用范围，在重点用于交通、能源、生态环保、保障性安居工程等领域项目基础上，支持有一定收益的公共服务等项目。

第二，以定向中期借贷便利和专项再贷款等结构性货币政策为抓手，引导银行加大对基建项目的贷款投放。再贷款采取“先贷后借”模式，按照聚焦重点、可操作的要求和市场化原则，明确资金用途，专项支持基础设施投资。贷款的方式如下：全国性银行向基础设施领域符合标准的项目自主发放优惠贷款，利率与同期限档次贷款的市场报价利率大致持平，人民银行可按贷款本金等额提供再贷款支持，引导金融机构加大对基础设施投资的支持力度。为保证基础设施投资融资的顺利进行，货币当局可下调TMLF利率或降低存款准备金率，多措并举降低基建投资企业的融资成本。

第三，允许商业银行在平衡收益与风险的基础上，决定各类基础设施相关债券的购买和对城投公司的贷款。当然，获得较大自主权的商业银行应该经过严苛审批，以获取相应资格。此外，支持政策性金融机构提供重大基础设施专项过桥贷款、抵押补充贷款资金以及中长期贷款等多项优惠信贷资金。

第四，鼓励符合条件的金融机构提供绿色金融支持，为一些基础设施投资项目的绿色发展提供资金保障。强化对基建项目的金融支持，拓宽绿色发展融资渠道。鼓励符合条件的金融机构发行绿色金融债券，支持绿色发展。积极运用碳减排支持工具，引导金融机构加大对符合条件的风力发电、太阳能和光伏等基础设施建设信贷支持。在“双碳”目标指引下，未来需要完善绿色金融产品配套扶持政策，出台激励政策，增加绿色债券产品的发行、投资和承揽承销等指标，给予绿色资产证券化发行机构税收优惠，降低商业银行持有的绿色债券的风险权重等，简化绿色债券发行审批程序。

第五，大力发展不动产信托投资基金，为基础设施融资开辟新渠道。REITs有助于推动基建融资利率市场化，控制地方政府债务增量、缓解存量债务压力，通过市场化的方式为基础设施进行定价，引导中长期资金参与资本市场，拓宽社会资本投资渠道，丰富资本市场投资品种，提升直接融资比重，助力资本市场服务实体经济。我国在以“公募基金+ABS”架构模式作为起点后，未来可逐步开展将REITs作为全新券种模式的探索，拓宽长期资金筹措渠道，适应基础设施建设融资需求。

来源： 经济参考报